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Sistema de Registro de Preços para aquisição de medicamentos básicos da assistência farmacêutica CAF­I, para a Rede Saúde Pública do Amapá

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Sumário: I Breve escorço fático – II Fundamentação jurídica – III Síntese conclusiva

Licitação. Sistema de Registro de Preços. Prévia disponibilidade orçamentária. Desnecessidade. Não obrigatoriedade de contratação pela administração pública. Mera expectativa de direito pelo licitante selecionado.

A Ilustríssima Secretária de Saúde do Estado do Amapá, empós parecer anterior dessa

Procuradoria Geral do Estado,1 que ocasionou a manifestação, em discordância com o parecer, da

Comissão Permanente de Licitação, solicitou2 nova manifestação (parecer técnico­jurídico) desse mesmo Órgão.

Juntamente com o pedido, vieram os autos do processo administrativo, de procedência da Secretaria de Saúde do Estado do Amapá.

I Breve escorço fático

Cuida­se de análise de legalidade do certame licitatório do Pregão Eletrônico no 017/2010, o qual tem por objeto o registro de preços para futuras e eventuais aquisições de medicamentos básicos da Assistência Farmacêutica para a rede de saúde pública do Amapá.

Tratam os autos da análise da legalidade do certame licitatório do Pregão Eletrônico no 017/2010.

Submetido à apreciação da Assessoria Jurídica da Secretaria de Saúde do Estado do Amapá, o Assessor Jurídico emitiu manifestação no sentido da legalidade do procedimento tomado, pugnando pela homologação do final do processo.

Encaminharam­se, posteriormente, os autos do procedimento para análise conclusiva da Procuradoria Geral do Estado, por meio de ofício oriundo do presidente da Comissão Permanente de Licitação da Secretaria.

Instada a se manifestar, a Procuradoria Geral do Estado emitiu parecer, da lavra da Procuradora do Estado, Dra. Edilene Chagas Faria, entendendo­se, apertadamente, pela impossibilidade de continuidade do procedimento de Pregão Eletrônico, considerando a inexistência de indicação de previsão orçamentária.

Após parecer conclusivo da Procuradoria Geral do Estado, houve manifestação — dissonante ao parecer da Procuradoria do Estado — do Presidente da Comissão de Licitação da Secretaria de Saúde do Estado do Amapá, concluindo, sinteticamente, pela possibilidade de homologação do processo.

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Novamente, a Procuradoria Geral do Estado foi solicitada a se manifestar, deflagrando, portanto, a emissão de parecer, que ora se está a emitir.

Era o que se tinha, em lacônico apanhado, a relatar. Quesitos

1­ A fase interna do procedimento licitatório para o Sistema de Registro de Preços, na modalidade do pregão, depende da indicação de recursos orçamentários?

2­ As contratações decorrentes da licitação para formação de registro de preços, na modalidade pregão, deverão, necessariamente, ser efetivadas pela Administração Pública?

3­ Há vantagens na contratação, pela Administração Pública, pelo Sistema de Registro de Preços?

Repousa sobre tais questionamentos o discorrer fático­jurídico que se ocupará de responder no presente dictamen.

II Fundamentação jurídica

A bem da verdade, a fundamentação que ora se passa a desenvolver servirá, bem mais, como orientação conducente a novos procedimentos licitatórios.

É que, com a devida vênia à manifestação anterior da Procuradoria Geral do Estado, há, no ordenamento jurídico, permissivo legal para que se proceda à licitação por meio do Sistema de Registro de Preços, independentemente de haver prévia dotação orçamentária.

Para tanto, antes de se adentrar na resposta aos quesitos, previamente formulados, faz­se curial uma breve exposição fática sobre o Sistema de Registro de Preços, a fim de que, ao final, seja possível tecer algumas considerações, possíveis e necessárias, aptas à solução dos questionamentos da Consulente.

Quanto ao Sistema de Registro de Preços

A licitação é regra que garante a preservação do interesse público, visando, sobremaneira, a escolha da proposta mais vantajosa para o Poder Público.

Na verdade, o dever de licitar traduz­se não apenas como um munus para o Estado, mas, principalmente, como verdadeira política pública.

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É impossível compreender­se estado democrático de direito operante sem políticas públicas pré­definidas e funções administrativas sem o balizamento de normas jurídicas. A atividade contratual da Administração Pública, mesmo quando no exercício de competências discricionárias, deve exprimir escolhas ditadas por políticas públicas e implementadas de acordo com as normas jurídicas que viabilizem a concretização do interesse público.

A norma constitucional que estabelece o dever de licitar traduz política pública na medida em que pressupõe ser a competição seletiva isonômica aquela que habilita a Administração Pública, consultado o mercado, à identificação da proposta mais favorável à prestação de serviços, à execução de obras, à compra ou à alienação de bens. A competição reduz o risco de formação de cartéis e superiormente atende aos

princípios nomeados na cabeça do art. 37 da CR/88.3 (grifo não consta no original)

Nem sempre a realização de uma licitação faz­se perfeitamente viável. É que, não raro, o administrador público se vê na contingência de realizar novo procedimento licitatório, em curto espaço de tempo, pois o novo bem a ser adquirido ou o serviço a ser prestado não se enquadram entre aqueles anteriormente licitados. Eis aqui a importância nuclear do Sistema de Registro de Preços.

Ultrapassado esse arcabouço doutrinário e sociológico, cumpre adentrar na especificidade desse sistema.

No âmbito da Administração federal direta, autárquica e fundacional, fundos especiais, empresas públicas, sociedades de economia mista e demais entidades controladas, direta ou indiretamente, pela União, o Sistema de Registro de Preços é regulamentado pelo Decreto no 3.931, de 19 de setembro de 2001, o qual define as características peculiares e demais licitações para compras e serviços.

O Sistema de Registro de Preços é uma fase interna do procedimento licitatório, ocorrente apenas nas modalidades concorrência e pregão, sendo, quanto a esta, verificável mais comumente.

É o arquivo de preços de bens e serviços, selecionados mediante concorrência ou pregão, utilizáveis pela Administração Pública em suas futuras contratações.

Observa­se que o SRP não se trata de modalidade de licitação, como as previstas no art. 22 da Lei de Licitações, nem na Legislação do Pregão mas, sim, uma forma que a Administração dispõe de realizar suas aquisições de bens e serviços sem a necessidade da existência de orçamento prévio para a realização do procedimento licitatório, mediante o fato de que nesse sistema a Administração Pública não tem

obrigatoriedade de contratação após registrado o preço.4

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Segundo Jacoby,5 o Sistema de Registro de preços, como procedimento especial de licitação, na

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sua origem voltada para compras, há que ser regido tanto pelos princípios aplicáveis às licitações como às compras.

Sobre a licitação de registro de preços destinada à contratação de bens e serviços comuns na área de saúde, dispõe a Lei no 10.191, de 14 de fevereiro de 2001:

Art. 2o A. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios poderão adotar, nas licitações de registro de preços destinadas à aquisição de bens e serviços comuns da área de saúde, a modalidade do pregão, inclusive por meio eletrônico, observando­se o seguinte:

I – são considerados bens e serviços comuns da área da saúde aqueles necessários ao atendimento dos órgãos que integram o Sistema Único de Saúde, cujos padrões de desempenho e qualidade possam ser objetivamente definidos no edital, por meio de especificações usuais de mercado. (grifamos)

E qual a vantagem de se instaurar uma licitação pelo Sistema do Registro de Preços? A vantagem consiste, prioritariamente, na desnecessidade de indicação de recursos orçamentários.

O registro de preços não gera o compromisso de contratar. O SRP caracteriza­se como um conjunto de procedimentos para registro formal de preços relativos à pretensão de serviços e ao fornecimento de bens com vistas a contratações futuras, que poderão, ou não, ocorrer. O fornecedor registrado tem, apenas, a expectativa de direito de contratar com a Administração dentro do prazo de validade da ata. Por isto que, diferentemente do sistema convencional de licitação, a Administração não

necessita de contar com prévia dotação orçamentária.6

É dizer: a disponibilização de orçamento deve estar prevista apenas quando do empenho da aquisição/contratação, e não na fase de registro de preços propriamente dita. Nesse sentido, já decidiu o Tribunal de Contas da União:

A celeridade fica caracterizada pelo fato de não ser necessário orçamento prévio para a utilização do SRP. Assim, a Administração pode realizar a licitação e aguardar a liberação dos recursos para efetivar a contratação da empresa vencedora do certame. Esta vantagem toma maior relevância ao se considerar que, muitas vezes, o Congresso Nacional não aprova a Lei Orçamentária antes do final do exercício

anterior .7

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Nada obsta a que a Administração não venha a finalizar a contratação com o particular. É que o sistema passa a vigorar após o devido registro de preços em ata, com validade, via de regra, pelo prazo de 01 (um) ano.

Bom emprego do princípio da eficiência, acabou por desburocratizar o processo de compras. Valendo­se de um único processo licitatório, o administrador formará um registro de preços, via de regra com vigência anual, afastando a necessidade de

contínuas licitações para aquisição de bens e contratação de serviços semelhantes.8

Como procedimento especial de licitação, não obriga a Administração a contratar com o licitante que oferecer a melhor proposta. É o que salienta a Lei no 8.666/93, verbis:

Art. 15. As compras, sempre que possível, deverão:

§4o A existência de preços registrados não obriga a Administração a firmar as contratações que deles poderão advir, ficando­lhe facultada a utilização de outros meios, respeitada a legislação relativa às licitações, sendo assegurado ao

beneficiário do registro preferência em igualdade de condições.9

O Tribunal de Contas da União também já se manifestou nesse sentido:

O sistema de registro de preços é um procedimento especial de licitação, uma vez que não obriga a Administração a adquirir o bem ou contratar o serviço licitado. Permite que, diante da necessidade da contratação, estando os fornecedores/prestadores de serviço já selecionados, a Administração proceda à

contratação.10

No Sistema de Registro de Preços, podem ser adquiridas quantidades variáveis, na medida das necessidades da Administração. A existência dos preços registrados não obriga a Administração a firmar as contratações que deles poderão advir, sendo­lhe facultada a utilização de outros meios, respeitada a legislação relativa às licitações (art. 15, §4o, da Lei no 8.666/93 c/c art. 7o do Decreto no 3.931/01).

Embora seja realizada apenas uma única licitação, que pode ser promovida no âmbito de um ou mais órgãos ou entidades administrativas, o Sistema de Registro de Preços permite uma maior economia, pois, após adjudicação do licitante vencedor, permite­se que sejam efetivadas várias contratações dentro do prazo de validade da ata, à medida que as necessidades forem surgindo, segundo limites mínimos e máximos pré­fixados para cada solicitação.

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Afora a questão da disponibilização de orçamento apenas quando do empenho da aquisição/contratação,11 o Sistema de Registro de Preços possui inúmeras outra vantagens.

A primeira delas é a redução dos gastos e a simplificação administrativa, pois:

Com o sistema de registro de preços a Administração Pública fica desonerada de realizar nova licitação a cada aquisição, desde que os objetos sejam semelhantes e homogêneos aos já licitados na Concorrência para elaboração do registro. Elimina­ se, ainda, o descompasso existente entre a necessidade do bem e a real aquisição

do mesmo.12

Outras vantagens que podem ser enumeradas dizem respeito à otimização do poder de compra de bens e serviços, ocasionando agilidade na contratação e otimização de gastos, eis que “tão logo os recursos estejam disponíveis e havendo necessidade de aquisição de determinados bens, a

entidade já pode adquiri­los”.13
Além disso, amplia a desburocratização e o uso do poder de compra, possibilitando a obtenção de

menores preços nas contratações da Administração Pública.

Por fim, afora outras inúmeras vantagens, reduz o número de licitações, minimiza os estoques, ocasionando, consectariamente, redução de custos.

A título de ilustração, cabe exemplificar o modelo do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, por intermédio da Secretaria de Logística e Tecnologia da Informação (SLTI), e do Departamento de Logística e Serviços Gerais (DLSG), cujo objetivo é o de tornar públicas futuras licitações para a formação de registro de preços, tanto na modalidade de concorrência como na modalidade de pregão.

O órgão ou entidade que realizará a licitação para registro de preços deverá divulgá­la por meio de sistema IRP, com antecedência, no COMPRASNET, visando à adesão de outros órgãos ou entidades interessados na futura contratação do mesmo objeto. O cadastro de uma IRP exige a fixação da data provável de fixação do certame e do período de sua divulgação, que não poderá ser inferior a cinco dias úteis, dentro do qual outros órgãos ou entidades apresentarão a sua adesão. Ao término desse período, serão avaliados os pedidos de adesão, que poderão ser confirmados ou não. A não confirmação exige justificativa.

(…)

A medida é útil e prática na medida em que divulga o objeto da licitação para formação do registro de preços, que se realizará em data previamente indicada,

efetivando­se a informação e as adesões por meio eletrônico.14

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Desse modo, entende­se que foram, à saciedade, respondidos os quesitos formulados, com relevância especial para o primeiro deles, que alude à necessidade de recursos orçamentários.

Ratificando o entendimento acima exposto, salienta­se que, no Sistema de Registro de Preços, não há necessidade de prévia dotação orçamentária, eis que a Administração não se encontra obrigada a proceder à contratação.

Não obstante, acaso se realize a aquisição de compras ou a contratação de serviços, procedendo­se à formação do contrato administrativo, aí sim haverá a necessidade de demonstração da existência de previsão orçamentária, obedecendo­se ao inciso III do parágrafo 2o do art. 7o da Lei no 8.666/93, o que não se constitui no objeto de análise desse parecer.

Por derradeiro, deve ser salientado que, por se tratar da aquisição de medicamentos, essenciais à saúde pública, a melhor forma de contratação é a que se está procedendo, por meio da formação de registro de preços.

III Síntese conclusiva

À luz do exposto, esse parecerista é do entendimento de que, no momento da realização da licitação para formação do registro de preços, não há o que se falar em dotação orçamentária, justamente o que se deu no caso em tela.

A declaração de disponibilidade orçamentária, que é exigida para a abertura de licitação, encontra ressalva no caso da adoção do Sistema de Registro de Preços.

Diante do exposto, essa Procuradoria do Estado opina pela conclusão do procedimento licitatório (Pregão Eletrônico no 017/2010), procedendo à homologação final do processo, a fim de que se possa, em momento ulterior, obedecida a conveniência da Administração e se existente disponibilidade orçamentária, procedimentalizar futuras contratações, tudo em conformidade com as razões e argumentos jurídicos acima esposados.

É o que nos parece.
Remeto às considerações superiores.

Macapá, 14 de janeiro de 2011.

1 Parecer no 350/2010 – NCA/PGE­AP.
2 Ofício no 2231/10 – GAB/SESA/AP Macapá.
3 PEREIRA JUNIOR, Jessé Torres; DOTTI, Marinês Restalatto. Políticas públicas nas licitações e

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contratações administrativas. Belo Horizonte: Fórum, 2009. p. 31.

4 FURTADO, Madeline Rocha; VIEIRA, Antonieta Pereira. Sistema de registro de preços: considerações práticas. Fórum de Contratação e Gestão Pública – FCGP, Belo Horizonte, ano 5, n. 52, p. 7033­7036, abr. 2006. p. 7033.

5 JACOBY FERNANDES, Jorge Ulisses. Operacionalização do Sistema de registro de preços à luz dos princípios administrativos. BLC – Boletim de Licitações e Contratos, p. 367­376, ago. 99. 6 PEREIRA

JUNIOR; DOTTI, op. cit., p. 511.

6 PEREIRA JUNIOR; DOTTI, op. cit., p. 511.

7 Processo no 008.840/2007­3, Relator Min. Valmir Campelo. DOU, 03.08.2007.

8 BRANDÃO, Mariana da Costa Turra. Revisão de preços registrados. Revista Zênite de Licitações e Contratos – ILC, ano 17, n. 198, p. 784­789, ago. 2010. p. 784.

9 Disponível em: <http: //www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L8666compilado.htm>. Acesso em: 14 jan. 2011.

10 Processo TC no 025.750/2006­0. Relator Min. Ubiratan Aguiar. DOU, 10.04.2007. 11 Talvez, o aspecto mais importante, pelo menos para o caso em tela, eis que o parecer anterior entendeu pela impossibilidade de finalização do procedimento licitatório diante da ausência de recursos orçamentários.

11 Talvez, o aspecto mais importante, pelo menos para o caso em tela, eis que o parecer anterior entendeu pela impossibilidade de finalização do procedimento licitatório diante da ausência de recursos orçamentários.

12 SELLA, Danielle Moraes. Registro de preços: um sistema ágil na lei de licitações. BLC – Boletim de Licitações e Contratos, p. 341­345, jul. 1997. p. 343.

13 SELLA, op. cit., p. 344.
14 PEREIRA JUNIOR; DOTTI, op. cit., p. 525.

Como citar este artigo na versão digital:

Conforme a NBR 6023:2002 da Associação Brasileira de Normas Técnicas (ABNT), este texto científico publicado em periódico eletrônico deve ser citado da seguinte forma:

SOUSA, Guilherme Carvalho e. Sistema de registro de preços para aquisição de medicamentos básicos da assistência farmacêutica C AF­I, para a Rede Saúde Pública do Amapá. Fórum de Contratação e Gestão Pública – FCGP, Belo Horizonte, ano 10, n. 110, fev. 2011. Parecer. Disponível em: <http://www.bidforum.com.br/bid/PDI0006.aspx?pdiCntd=71877>. Acesso em: 24 outubro 2012.

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Como citar este artigo na versão impressa:

Conforme a NBR 6023:2002 da Associação Brasileira de Normas Técnicas (ABNT), este texto científico publicado em periódico impresso deve ser citado da seguinte forma:

SOUSA, Guilherme Carvalho e. Sistema de registro de preços para aquisição de medicamentos básicos da assistência farmacêutica C AF­I, para a Rede Saúde Pública do Amapá. Fórum de Contratação e Gestão Pública – FCGP, Belo Horizonte, ano 10, n. 110, p. 55­63, fev. 2011. Parecer.

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