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Sistema de Registro de Preços para aquisição de medicamentos básicos da assistência farmacêutica C AF-I, para a rede de saúde pública do Amapá.
A ilustríssima (…), empós parecer anterior dessa Procuradoria Geral do Estado,1 que oca- sionou a manifestação, em discordância com o parecer, da Comissão Permanente de Licitação, solicitou2 nova manifestação (parecer técnico-ju- rídico) desse mesmo órgão.
Juntamente com o pedido, vieram os autos do processo administrativo, de procedência da Secretaria de Saúde do Estado do Amapá.
I – BREVE ESCORÇO FÁTICO
Cuida-se de análise de legalidade do certa- me licitatório do Pregão Eletrônico nº 017/2010, o qual tem por objeto o registro de preços para futuras e eventuais aquisições de medicamentos básicos da Assistência Farmacêutica para a rede de saúde pública do Amapá.
Tratam os autos da análise da legalidade do certame licitatório do Pregão Eletrônico nº 017/2010.
Submetido à apreciação da Assessoria Jurí- dica da (…), o Assessor Jurídico emitiu manifes- tação no sentido da legalidade do procedimento tomado, pugnando pela homologação do final do processo.
Encaminharam-se, posteriormente, os autos do procedimento para análise conclusiva da Pro- curadoria Geral do Estado, por meio de ofício oriundo do Presidente da Comissão Permanente de Licitação da (…).
Instada a se manifestar, a Procuradoria Ge- ral do Estado emitiu parecer, da lavra da Pro- curadora do Estado, (…), entendendo-se, aper- tadamente, pela impossibilidade de continuida- de do procedimento de pregão eletrônico, consi- derando a inexistência de indicação de previsão orçamentária.
Após parecer conclusivo da Procuradoria Geral do Estado, houve manifestação – dis- sonante ao parecer da Procuradoria do Estado – do Presidente da Comissão de Licitação da (…), concluindo, sinteticamente, pela possibilidade de homologação do processo.
Novamente, a Procuradoria Geral do Estado foi solicitada a se manifestar, deflagrando, portan- to, a emissão de parecer, que ora se está a emitir.
Era o que se tinha, em lacônico apanhado, a relatar.
Quesitos
- – A fase interna do procedimento licitatório para o Sistema de Registro de Preços, na moda- lidade do pregão, depende da indicação de re- cursos orçamentários?
- – As contratações decorrentes da licitação para formação de registro de preços, na modali- dade pregão, deverão, necessariamente, ser efe- tivadas pela Administração Pública?
- Parecer nº 350/2010-NCA/PGE–AP.
- Ofício nº 2231/10 – GAB/SESA/AP – Macapá.
- – Há vantagens na contratação, pela Ad- ministração Pública, pelo Sistema de Registro de Preços?
Repousa sobre tais questionamentos o dis- correr fático-jurídico que se ocupará de respon- der no presente dictamen.
II – FUNDAMENTAÇÃO JURÍDICA
A bem da verdade, a fundamentação que ora se passa a desenvolver servirá, bem mais, como orientação conducente a novos procedi- mentos licitatórios.
É que, com a devida vênia à manifestação anterior da Procuradoria Geral do Estado, há, no ordenamento jurídico, permissivo legal para que se proceda à licitação por meio do Sistema de Registro de Preços, independentemente de ha- ver prévia dotação orçamentária.
Para tanto, antes de se adentrar na resposta aos quesitos, previamente formulados, faz-se curial uma breve exposição fática sobre o Siste- ma de Registro de Preços, a fim de que, ao final, seja possível tecer algumas considerações, pos- síveis e necessárias, aptas à solução dos ques- tionamentos da consulente.
Quanto ao Sistema de Registro de Preços
A licitação é regra que garante a preserva- ção do interesse público, visando, sobremaneira, à escolha da proposta mais vantajosa para o Po- der Público.
Na verdade, o dever de licitar traduz-se não apenas como um munus para o Estado, mas, prin- cipalmente, como verdadeira política pública.
É impossível compreender-se Estado de- mocrático de direito operante sem políticas públicas pré-definidas e funções administra- tivas sem o balizamento de normas jurídi- cas. A atividade contratual da Administração Pública, mesmo quando no exercício de com- petências discricionárias, deve exprimir es- colhas ditadas por políticas públicas e imple- mentadas de acordo com as normas jurídi- cas que viabilizem a concretização do inte- resse público.
A norma constitucional que estabelece o dever de licitar traduz política pública na me- dida em que pressupõe ser a competição seletiva isonômica aquela que habilita a Ad- ministração Pública, consultado o mercado, à identificação da proposta mais favorá- vel à prestação de serviços, à execução de obras, à compra ou à alienação de bens. A competição reduz o risco de forma- ção de cartéis e superiormente atende aos princípios nomeados na cabeça do art. 37 da CR/883 (grifo não consta no original).
Nem sempre a realização de uma licitação faz-se perfeitamente viável. É que, não raro, o administrador público se vê na contingência de realizar novo procedimento licitatório, em curto espaço de tempo, pois o novo bem a ser adquiri- do ou o serviço a ser prestado não se enquadra entre aqueles anteriormente licitados. Eis aqui a importância nuclear do Sistema de Registro de Preços.
Ultrapassado esse arcabouço doutrinário e sociológico, cumpre adentrar na especificidade desse sistema.
No âmbito da Administração federal direta, autárquica e fundacional, fundos especiais, em- presas públicas, sociedades de economia mista e demais entidades controladas, direta ou indireta- mente, pela União, o Sistema de Registro de Pre- ços é regulamentado pelo Dec. nº 3.931, de 19.12.01, o qual define as características peculia- res e demais licitações para compras e serviços.
O Sistema de Registro de Preços é uma fase interna do procedimento licitatório, ocorrente ape- nas nas modalidades concorrência e pregão, sen- do, quanto a esta, verificável mais comumente.
É o arquivo de preços de bens e serviços, selecionados mediante concorrência ou pregão, utilizáveis pela Administração Pública em suas futuras contratações.
Observa-se que o SRP não se trata de modalidade de licitação, como as previstas no art. 22 da Lei de Licitações, nem na Le- gislação do Pregão mas, sim, uma forma que a Administração dispõe de realizar suas aqui- sições de bens e serviços sem a necessida-
- Jessé Torres Pereira Junior e Marinês Restelatto Dotti, Políticas Públicas nas Licitações e Contratações Administrativas, Belo Horizonte, Fórum, 2009, p. 31.
de da existência de orçamento prévio para a realização do procedimento licitatório, me- diante o fato de que nesse sistema a Admi- nistração Pública não tem obrigatoriedade de contratação após registrado o preço.4
Segundo Jorge Ulisses Jacoby Fernandes,5 o Sistema de Registro de preços, como procedi- mento especial de licitação, na sua origem volta- da para compras, há que ser regido tanto pelos princípios aplicáveis às licitações como às com- pras.
Sobre a licitação de registro de preços desti- nada à contratação de bens e serviços comuns na área de saúde, dispõe a Lei nº 10.191, de 14.2.01:
Art. 2º-A. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios poderão adotar, nas licitações de registro de preços destinadas à aquisição de bens e serviços comuns da área de saúde, a modalidade do pregão, inclusive por meio eletrônico, observando-se o se- guinte:
I – são considerados bens e serviços co- muns da área da saúde aqueles necessários ao atendimento dos órgãos que integram o Sistema Único de Saúde, cujos padrões de desempenho e qualidade possam ser objeti- vamente definidos no edital, por meio de especificações usuais de mercado (grifamos).
E qual a vantagem de se instaurar uma licita- ção pelo Sistema de Registro de Preços? A van- tagem consiste, prioritariamente, na desneces- sidade de indicação de recursos orçamentários.
O registro de preços não gera o compro- misso de contratar. O SRP caracteriza-se como um conjunto de procedimentos para re- gistro formal de preços relativos à pretensão de serviços e ao fornecimento de bens com vistas a contratações futuras, que poderão, ou não, ocorrer. O fornecedor registrado tem,
apenas, a expectativa de direito de contratar com a Administração dentro do prazo de vali- dade da ata. Por isto que, diferentemente do sistema convencional de licitação, a Adminis- tração não necessita de contar com prévia dotação orçamentária.6
É dizer: a disponibilização de orçamento deve estar prevista, apenas, quando do empenho da aquisição/contratação, e não na fase de registro de preços propriamente dita. Nesse sentido, já decidiu o Tribunal de Contas da União:
A celeridade fica caracterizada pelo fato de não ser necessário orçamento prévio para a utilização do SRP. Assim, a Administração pode realizar a licitação e aguardar a libera- ção dos recursos para efetivar a contratação da empresa vencedora do certame. Esta van- tagem toma maior relevância ao se conside- rar que, muitas vezes, o Congresso Nacional não aprova a Lei Orçamentária antes do final do exercício anterior.7
Nada obsta a que a Administração não venha a finalizar a contratação com o particular. É que o sistema passa a vigorar após o devido registro de preços em ata, com validade, via de regra, pelo prazo de um ano.
Bom emprego do princípio da eficiência, acabou por desburocratizar o processo de compras. Valendo-se de um único processo licitatório, o administrador formará um regis- tro de preços, via de regra com vigência anual, afastando a necessidade de contínuas licita- ções para aquisição de bens e contratação de serviços semelhantes.8
Como procedimento especial de licitação, não obriga a Administração a contratar com o licitante que oferecer a melhor proposta. É o que salienta a Lei nº 8.666/93, verbis:
Art. 15. As compras, sempre que possí- vel, deverão:
- Madeline Rocha Furtado e Antonieta Pereira Vieira, “Sistema de Registro de Preços – considerações práticas”, Fórum de Contratação e Gestão Pública – FCGP, nº 52, ano 5, Belo Horizonte, abr. 2006, pp. 7033/7036, p. 7033.
- “Operacionalização do Sistema de Registro de Preços à luz dos princípios administrativos”, BLC – Boletim de Licita- ções e Contratos, São Paulo, Editora NDJ, ago. 1999, pp. 367/376.
- Jessé Torres Pereira Junior e Marinês Restelatto Dotti, ob. cit., p. 511.
- Processo nº 008.840/2007-3, rel. Ministro Valmir Campelo, DOU de 3.8.07.
- Mariana da Costa Turra Brandão, “Revisão de preços registrados”, Revista Zênite de Licitações e Contratos – ILC, nº 198, ano XVII, ago. 2010, pp. 784/789, p. 784.
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§ 4º A existência de preços registrados não obriga a Administração a firmar as contratações que deles poderão advir, fican- do-lhe facultada a utilização de outros meios, respeitada a legislação relativa às licitações, sendo assegurado ao beneficiário do regis- tro preferência em igualdade de condições.9
O Tribunal de Contas da União também já se manifestou nesse sentido:
O Sistema de Registro de Preços é um procedimento especial de licitação, uma vez que não obriga a Administração a adquirir o bem ou contratar o serviço licitado. Permite que, diante da necessidade da contratação, estando os fornecedores/prestadores de ser- viço já selecionados, a Administração proce- da à contratação.10
No Sistema de Registro de Preços podem ser adquiridas quantidades variáveis, na medida das necessidades da Administração. A existên- cia dos preços registrados não obriga a Adminis- tração a firmar as contratações que deles pode- rão advir, sendo-lhe facultada a utilização de ou- tros meios, respeitada a legislação relativa às licitações (art. 15, § 4º, da Lei nº 8.666/93 c/c art. 7º do Dec. nº 3.931/01).
Embora seja realizada apenas uma única li- citação, que pode ser promovida no âmbito de um ou mais órgãos ou entidades administrati- vas, o Sistema de Registro de Preços permite uma maior economia, pois, após a adjudicação do licitante vencedor, permite-se que sejam efe- tivadas várias contratações dentro do prazo de validade da ata, à medida que as necessidades forem surgindo, segundo limites mínimos e má- ximos pré-fixados para cada solicitação.
Afora a questão da disponibilização de orça- mento apenas quando do empenho da aquisi-
ção/contratação,11 o Sistema de Registro de Pre- ços possui inúmeras outras vantagens.
A primeira delas é a redução dos gastos e a simplificação administrativa, pois:
Com o sistema de registro de preços a Administração Pública fica desonerada de realizar nova licitação a cada aquisição, des- de que os objetos sejam semelhantes e ho- mogêneos aos já licitados na Concorrência para elaboração do registro. Elimina-se, ain- da, o descompasso existente entre a necessi- dade do bem e a real aquisição do mesmo.12
Outras vantagens que podem ser enumera- das dizem respeito à otimização do poder de compra de bens e serviços, ocasionando agilida- de na contratação e otimização de gastos, eis que “tão logo os recursos estejam disponíveis e havendo necessidade de aquisição de determi- nados bens, a entidade já pode adquiri-los”.13
Além disso, amplia a desburocratização e o uso do poder de compra, possibilitando a obten- ção de menores preços nas contratações da Ad- ministração Pública.
Por fim, afora outras inúmeras vantagens, reduz o número de licitações, minimiza os esto- ques, ocasionando, consectariamente, redução de custos.
A título de ilustração, cabe o modelo do Minis- tério do Planejamento, Orçamento e Gestão, por intermédio da Secretaria de Logística e Tec- nologia da Informação – SLTI, e do Departamen- to de Logística e Serviços Gerais – DLSG, cujo objetivo é tornar públicas futuras licitações para a formação de registro de preços, tanto na mo- dalidade concorrência como na modalidade pre- gão.
O órgão ou entidade que realizará a lici- tação para registro de preços deverá divulgá- la por meio de sistema IRP, com antecedên-
- Disponível em http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L8666compilado.htm. Acesso em 14.1.11.
- Processo TC nº 025.750/2006-0, rel. Ministro Ubiratan Aguiar, DOU de 10.4.07.
- Talvez o aspecto mais importante, pelo menos para o caso em tela, eis que o parecer anterior entendeu pela impossi- bilidade de finalização do procedimento licitatório diante da ausência de recursos orçamentários.
- Danielle Moraes Sella, “Registro de Preços: um sistema ágil na Lei de Licitações”, BLC – Boletim de Licitações e Contratos, São Paulo, NDJ, jul. 1997, pp. 341/345, p. 343.
- Danielle Moraes Sella, ob. cit., p. 344.
cia, no Comprasnet, visando à adesão de outros órgãos ou entidades interessados na futura contratação do mesmo objeto. O ca- dastro de uma IRP exige a fixação da data provável de fixação do certame e do período de sua divulgação, que não poderá ser infe- rior a cinco dias úteis, dentro do qual outros órgãos ou entidades apresentarão a sua ade- são. Ao término desse período, serão avalia- dos os pedidos de adesão, que poderão ser confirmados ou não. A não confirmação exi- ge justificativa.
(…)
A medida é útil e prática na medida em que divulga o objeto da licitação para forma- ção do registro de preços, que se realizará em data previamente indicada, efetivando- se a informação e as adesões por meio ele- trônico.14
Desse modo, entende-se que foram, à sa- ciedade, respondidos os quesitos formulados, com relevância especial para o primeiro deles, que alude à necessidade de recursos orçamen- tários.
Ratificando o entendimento acima exposto, salienta-se que no Sistema de Registro de Pre- ços não há necessidade de prévia dotação orça- mentária, eis que a Administração não se encon- tra obrigada a proceder à contratação.
Não obstante, acaso se realize a aquisição de compras ou a contratação de serviços, proce- dendo-se à formação do contrato administrativo, aí sim haverá a necessidade de demonstração da existência de previsão orçamentária, obede-
cendo-se ao inc. III do § 2º do art. 7º da Lei nº 8.666/93, o que não se constitui no objeto de análise desse parecer.
Por derradeiro, deve ser salientado que, por se tratar da aquisição de medicamentos, essen- ciais à saúde pública, a melhor forma de con- tratação é a que se está procedendo, por meio da formação de registro de preços.
III – SÍNTESE CONCLUSIVA
À luz do exposto, este parecerista é do en- tendimento de que, no momento da realização da licitação para formação do registro de preços, não há que falar em dotação orçamentária, justa- mente o que se deu no caso em tela.
A declaração de disponibilidade orçamentá- ria, exigida para a abertura de licitação, encontra ressalva no caso da adoção do Sistema de Regis- tro de Preços.
Diante do exposto, essa Procuradoria do Esta- do opina pela conclusão do procedimento licitatório (Pregão Eletrônico nº 17/10), procedendo à ho- mologação final do processo, a fim de que se pos- sa, em momento ulterior, obedecida a conveniên- cia da Administração e se existente disponibilidade orçamentária, procedimentalizar futuras contra- tações, tudo em conformidade com as razões e argumentos jurídicos acima esposados.
É o que nos parece.
Remeto às considerações superiores. Macapá, 14 de janeiro de 2011.
Guilherme Carvalho e Sousa, Procurador do Estado.
- Jessé Torres Pereira Junior e Marinês Restelatto Dotti, ob. cit., p. 525.