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Processo nº 2010/37796
A ilustríssima Secretária de Saúde do Estado do Amapá solicitou1 da Procuradoria-Geral do Estado parecer técnico sobre a possibilidade de formalização de termo de transigência a ser firmado com a Empresa Machado e Nunes Ltda. – ME, referente a serviços de manutenção de equipamentos hospitalares realizados no Hospital das
Clínicas e Emergência, no período de maio a junho de 2010.
Juntamente ao pedido, vieram os autos do processo administrativo, de procedência da Secretaria de Saúde do Estado do Amapá.
SINOPSE FÁTICA
Trata-se de solicitação de parecer acerca da possibilidade de firmação de termo de transigência entre a empresa solicitante e o Estado do Amapá, por meio de sua Secretaria de Saúde.
2010.
Salienta a empresa que prestara serviços para o Estado do Amapá no período de maio a junho do ano de
Em manifestação anterior, a Assessoria Jurídica da Secretaria de Saúde do Estado entendeu que:
uma vez prestado os serviços, deverá haver a contraprestação pecuniária, mas para isso preconizo que seja formalizado um Termo de Transigência, nos termos do que dispõe o art. 37 da Constituição Federal; os arts. 308, 840 do Código Civil combinado com art. 269, III, do CPC; bem como o parágrafo único do art. 2º do Decreto Estadual nº 2042/95.2
Entendeu-se possível a firmação do termo de transigência, tendo-se, inclusive, elaborado minuta.
Após a elaboração da minuta, a Procuradoria do Estado, por meio de seu Núcleo Consultivo, manifestou-se, por intermédio de diligência, requerendo que a empresa juntasse determinados documentos a fim de realizar o aludido termo de transigência.
Depois da manifestação da Procuradoria do Estado, juntaram-se todos os documentos mencionados na Diligência nº 22/2010.
Uma vez juntados todos os documentos aludidos, a Secretária de Saúde oficiou à Procuradoria do Estado solicitando análise da documentação juntada e possibilidade de firmação do termo de transigência.
Era o que cumpria esclarecer quanto aos fatos.
FUNDAMENTAÇÃO JURÍDICA
Antes que se adentre na possibilidade de realização do precitado termo de transigência, necessário se faz, a um primeiro momento, destacar a natureza jurídica desse instrumento jurídico.
- Da competência da União para legislar sobre Direito Civil
Segundo vaticina o art. 22, inc. I, da Constituição Federal, compete, privativamente, à União legislar sobre Direito Civil. Em outras palavras, não cabe aos estados legislar sobre a matéria.
Embora o parágrafo único preveja a possibilidade de lei complementar federal autorizar os estados membros a legislar sobre questões específicas de matérias relacionadas no artigo, trata-se de mera faculdade aberta ao legislador complementar federal. Portanto, “é formalmente inconstitucional a lei estadual que dispõe sobre as matérias enumeradas no art. 22, se não houver autorização adequada a tanto, na forma do parágrafo único do mesmo artigo”.3
Na legislação federal, não há nenhuma norma que permita, em se tratando de licitações e contratos administrativos, formalizar transigência com o particular contratado.
Se existe norma estadual que assim prevê, tal norma é, flagrantemente, inconstitucional, eis que transigência, acordo, é forma de extinção de obrigações, matéria afeta ao Direito Civil, cuja competência para legislar é da União.
O Supremo Tribunal Federal possui diversos entendimentos nesse sentido,4 até mesmo súmula vinculante,5 a exemplo da que vaticina ser inconstitucional lei ou ato normativo estadual ou distrital que disponha sobre sistemas de consórcios e sorteios, inclusive bingos.
Portanto, flagrantemente inconstitucional a norma estadual que prevê a possibilidade de transigência firmada pela Fazenda Pública.
Ademais, a norma estadual a que se refere a Diligência nº 22/2010 é o Decreto estadual nº 2.647, de 18 de junho de 2007, que dispõe sobre procedimentos relativos à liquidação e ao pagamento de despesas no âmbito da Administração direta e indireta do Governo do Estado.
O Decreto nº 2.042/95, a que se refere o Parecer nº 351/2010, é inexistente. As outras normas mencionadas no aludido Parecer, art. 37 da Constituição Federal e arts. 308 e 840 do Código Civil, também em nada se coadunam com o caso em tela.
É que o art. 308 do Código Civil se refere ao pagamento ”daqueles a quem se deve pagar”. Enquanto o art.
840 fala da transação, in verbis:
Art. 840 É lícito aos interessados prevenirem ou terminarem o litígio mediante concessões mútuas.
Resta saber se a Fazenda Pública pode ou não celebrar acordos na mesma forma que celebram os particulares.
- Quanto ao princípio da indisponibilidade
De outra sorte, o princípio da indisponibilidade do interesse público não suporta a possibilidade, quase irrestrita, de firmação de acordo com particulares.
Os bens e interesse públicos não pertencem à Administração nem a seus agentes. Cabe-lhes apenas geri-los, conservá-los e por eles velar em prol da coletividade, esta sim a verdadeira titular dos direitos e interesses públicos.
O princípio da indisponibilidade enfatiza tal situação. A Administração não tem a livre disposição dos bens e interesses públicos, porque atua em nome de terceiros. Por essa razão é que os bens públicos só podem ser alienados na forma em que a lei dispuser. Da mesma forma, os contratos administrativos reclamam, como regra, que se realize licitação para encontrar quem possa executar obras e serviços de modo mais vantajoso para a Administração .6
(Grifamos.)
Quando se trata de interesse público, a Administração deverá, necessariamente, agir com o máximo de cautela possível.
As regras de direito privado não se aplicam à Administração Pública de forma irrestrita, haja vista que esta é formada por um plexo de poderes e prerrogativas que a afasta das meras convenções privatistas.
Contudo, “à Fazenda Pública é defeso firmar transação, negócio jurídico de direito privado, salvo com autorização legal”.7
- Quanto à responsabilização do agente público transgressor da norma
Por outro lado, imprescindível a apuração da responsabilidade do agente público que transgrediu a norma impositiva do dever de licitar.
Por mais que se trate de caso urgente, tal situação não abona a responsabilidade de quem contratou sem instaurar o devido processo licitatório.
Na verdade, a Lei nº 8.666/93, que salienta o princípio da obrigatoriedade da licitação, dispõe:
Administração Pública, quando contratadas com terceiros, serão necessariamente precedidas de licitação, ressalvadas as hipóteses previstas nesta Lei.
A desobediência à obrigação do processo de licitação ocasiona a subsunção do ato ao tipo penal previsto no art. 89 do Estatuto, in verbis:
Art. 89 Dispensar ou inexigir licitação fora das hipóteses previstas em lei, ou deixar de observar as formalidades pertinentes à dispensa ou à inexigibilidade:
Pena – detenção, de 3 (três) a 5 (cinco) anos, e multa.
Portanto, deve ser averiguada a responsabilidade do agente público que contratou a referida empresa sem a observância do devido processo licitatório.
O servidor responde civil, penal e administrativamente pelo exercício irregular de suas funções, podendo as sanções decorrentes de tais responsabilidades cumular-se, sendo independentes entre si.
(…) A responsabilidade se origina de uma conduta ilícita ou de uma ocorrência de determinada situação fática prevista em lei e se caracteriza pela natureza do campo jurídico em que se consuma. Desse modo, a responsabilidade pode ser civil, penal e administrativa.8
Para tanto, faz-se necessária a abertura de processo administrativo, a fim de que se verifique a responsabilidade do servidor que deu causa ao fato sem o devido processo licitatório.
CONCLUSÕES
Diante do exposto, essa Procuradoria do Estado opina pela impossibilidade de realização de termo de transigência, precisamente por se tratar de um instituto jurídico inexistente em lei e inaplicável à Fazenda Pública quando se está diante de atos/fatos irregulares.
Por outro lado, destaca-se a necessidade de realização de inquérito administrativo para averiguar a responsabilidade do servidor que deu causa à contratação de serviços sem o prévio processo licitatório.
É o que nos parece.
Remeto às considerações superiores.
1 Ofício nº 2181/2010.
- Parecer SESA nº 351/2010.
- MENDES, Gilmar Ferreira; COELHO, Inocêncio Mártires; BONET BRANCO, Paulo Gustavo. Curso de direito constitucional. 5. ed. São Paulo: Saraiva, 2010. p. 953.
privativa da União legislar sobre Direito Civil.
- Súmula Vinculante nº 02.
- CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de direito administrativo. 23. ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2010. p. 37.
- Cf. STJ, Recurso Especial nº 68177/RS, Rel. Min. Milton Luiz Pereira, DJ de 07.10.1996.
- CARVALHO FILHO, José dos Santos. Op. cit., p. 825.