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CRITÉRIO DE PROMOÇÃO DE OFICIAIS – POLÍCIA MILITAR DO ESTADO CONFLITOS DE LEI NO TEMPO E NO ESPAÇO – DECRETO (N) – EXTINTO TERRITÓRIO FEDERAL DO AMAPÁ – DECRETO ESTADUAL DO GOVERNADOR DO ESTADO PREPONDERÂNCIA – MANUTENÇÃO DO PACTO FEDERATIVO AUTO-ORGANIZAÇÃO E NORMATIZAÇÃO PRÓPRIAS DOS ESTADOS

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O ilustríssimo Diretor de Pessoal da Polícia Militar do Estado do Amapá, Tenente-Coronel Luiz Carlos dos Santos Pinheiro, por delegação do Coronel Marcos Vasconcelos da Cruz, Co- mandante Geral da Polícia Militar do Estado do Amapá, solicitou dessa Procuradoria do Estado

  1. PGE parecer técnico sobre a aplicabilidade do Dec. nº 2.334,1 de 29.6.09, que instituiu novo modelo de Ficha de Promoção e Ficha de Con- ceito de Sargentos na PMAP, revogando, parcial- mente, o Dec. nº 19, de 10.7.1985, que regula- menta a promoção de praças.

Com o encaminhamento do pedido de mani- festação da PGE (Ofício nº 1165/2010 – DP), vie- ram os autos de todo o processo administrativo,2 ao qual foi anexado o referido decreto sobre o qual paira dúvida de aplicação.

 

    • CONSULTA

    Em síntese, o Comandante Geral da Polícia Militar do Estado do Amapá questiona se o Dec. nº 2.334, de 29.6.09, editado pelo Governador do Estado do Amapá, revogou, parcialmente, o Dec. nº 19, de 10.7.1985.

    Diante da consulta formulada, seguem os quesitos.

    Quesitos

    1. Decreto editado pelo Governador do Estado do Amapá pode revogar decreto edi- tado pelo Presidente da República que regu- la matéria relativa a Território federal?
    2. Qual a força do chamado “Decreto (N)” perante uma nova ordem constitucional que se instala?

     

      • RESPOSTA E DEVIDA FUNDAMENTAÇÃO JURÍDICA

      Todas as questões estão atreladas ao tema direito intertemporal, as quais merecem ser realça- das de acordo com os fundamentos jurídicos abaixo delineados.

      1. Quanto aos Territórios federais

      Muito se questionou sobre a natureza jurídi- ca dos Territórios. Alguns doutrinadores, como Celso Antônio Bandeira de Mello,3 entendem que os Territórios são verdadeiras autarquias.

      A discordância sobre a natureza jurídica dos Territórios federais foi objeto de muitos debates en- tre os doutrinadores.Todavia, foi o professor Michel Temer4 quem esclareceu, elucidativamente, o que se deve entender por Territórios federais, verbis:

       

       

      1. Publ. no DOE nº 4526, de 7.7.09.

      1. Processo nº 28740.000705/10-DP, procedência: Polícia Militar do Estado do Amapá.
      2. O referido autor as define como “pessoas jurídicas de direito público e capacidade exclusivamente administrativa”, in Natureza e Regime Jurídico das Autarquias, São Paulo, Revista dos Tribunais, 1967, p. 61.
      3. Território Federal nas Constituições Brasileiras, São Paulo, Revista dos Tribunais, 1975, pp. 75/76.

       

      Em síntese:

        • o Território não é parte integrante da Federação;
        • não é pessoa dotada de capacidade política;
        • não é, contudo, mera desconcentração da União;
        • é parte da administração descentrali- zada federal; é, portanto, pessoa;
        • é pessoa de direito público, de capa- cidade administrativa e de nível constitucio- nal, geneticamente ligada à União, tendo nesta a fonte de seu regime jurídico infra- constitucional;
        • o termo autarquia não é suficiente, em rigor científico, para exprimir a compreensão da natureza jurídica do Território;
        • a análise do substrato da entidade é inútil para a apreciação de seu regime jurí- dico; é irrelevante juridicamente;
        • conquanto seja irrelevante, a análise do seu substrato revela que se trata de insti- tuto de natureza fundacional (grifamos).

        Na verdade, os Territórios federais são “des- centralizações administrativas da União, carecen- do de autonomia”.5 “Possuem a natureza jurídica de verdadeiras autarquias, sem qualquer capaci- dade de auto-organização, autolegislação, auto-

        administração e autogoverno”.6 Atualmente, não existem Territórios, mas a Constituição prevê a possibilidade de sua criação por meio de lei com- plementar .7

        O Supremo Tribunal Federal também enten- de que os Territórios federais são “autarquias terri- toriais da União”.8 Uma vez definida a natureza jurídica dos Territórios, resta saber como se com- porta a legislação nessas “unidades administra- tivas”.

        Toda a discussão terá como suporte a Consti- tuição de 1967, com a EC nº 1, de 1969. Nesta Carta, os Territórios faziam parte da República Fe- derativa do Brasil,9 em que pese haver posiciona- mentos em sentido contrário.10

        A organização administrativa dos Territórios cabia ao Congresso Nacional, com a sanção do Presidente da República (arts. 17 e 43, IX), não obstante a doutrina majoritária11 à época enten- der que os atos praticados pelos governadores dos Territórios eram atos dos Territórios, e não atos da União.

        Porém, a CF/88 suprimiu, dos Territórios, o status de ente federativo e outorgou essa quali- dade aos Municípios. Os Territórios existentes antes da atual Constituição foram extintos ou reincorporados, conforme as regras do ADCT a seguir:

        Art. 14. Os Territórios federais de Rorai- ma e do Amapá são transformados em Esta-

         

         

        1. Gilmar Ferreira Mendes; Inocêncio Mártires Coelho; Paulo Gustavo Gonet Branco, Curso de Direito Constitucional, São Paulo, Saraiva, 2007, p. 772.
        2. Uadi Lammêgo Bulos, Direito Constitucional ao Alcance de Todos, 2ª ed., São Paulo, Saraiva, 2010, p. 460. 7. Art. 18, § 2º, da CF.
        1. ADIn. 1.512 – rel. Ministro Maurício Corrêa; Pet 3.388, voto do rel. Ministro Ayres Britto, j. em 19.3.09, Plenário, DJe de 1º.7.10, disponível em http://www.stf.jus.br/portal/constituicao/artigoBd.asp?item=2162, acesso em 27.9.10.
        2. O art. 1º da CF/67, com a EC nº 1/69, assim rezava: “Art. 1º O Brasil é uma República Federativa, constituída, sob o regime representativo, pela união indissolúvel dos Estados, do Distrito Federal e dos Territórios”.
        3. Temer (ob. cit., p. 65), em referência à EC nº 1/69, aduz que “Se é assim como estamos expondo, o que pode explicar o fato do constituinte ter estabelecido no art. 1º da Constituição Federal que o Brasil é uma República Federativa constituída pela união indissolúvel dos Estados, do Distrito Federal e dos Territórios? A leitura menos atenta do dispositivo conduz à impressão de que os Territórios integram Federação. Mas não é assim. Na verdade, o constituin- te adotou, neste passo, apenas um critério físico para determinar o que é o Brasil, deixando claro que os Territórios se incluem na base física da Federação brasileira, na sua conformação geográfica”.
        4. Nesse sentido, Temer (ibidem, p. 87): “(…) Os Governadores fazem parte da organização administrativa local, repre- sentando o Território em nome do Território e não em nome da União. Isto decorre da afirmação segundo a qual estamos tratando de um ente personificado”.

         

        dos federados, mantidos seus atuais limites geográficos.

        ………………………………………………………

        § 2º Aplicam-se à transformação e insta- lação dos Estados de Roraima e Amapá as normas e critérios seguidos na criação do Estado de Rondônia, respeitado o disposto na Constituição e neste Ato.12

        A lei que regulou o processo de criação do Estado de Rondônia é a LC nº 41, de 1981.

        Os novos Estados de Roraima e Amapá continuaram com os mesmos limites geográ- ficos da época em que eram Territórios, apli- cando-se-lhes as seguintes regras (CF, art. 14, §§ 1º a 4º):

        Instalação – foram instalados em 1990, com a posse dos governadores eleitos dos demais Estados. Para tanto, seguiram as mes- mas normas e critérios de criação do Estado de Rondônia, que se encontravam na LC nº 41, de 22.12.1981.13

        Dos conceitos doutrinários e legais acima ex- traídos, subtrai-se que os Territórios têm na União a fonte de seu regime jurídico infraconstitucional. É justamente sobre essa indagação que paira toda a problemática do presente parecer.

        1. Questões de direito intertemporal suscita- das pelo advento da Constituição de 1988
          • – Aplicação imediata da Constituição Fe- deral

        É assente que não existe direito adquirido em face de uma nova Constituição. Conceitual- mente, é assimilável asseverar que, com a pro- mulgação de uma nova Constituição, há a inau- guração de um ordenamento jurídico, cujas ba- ses devem ter afinco na Constituição.

        A Constituição Federal de 1988 enuncia, em seu art. 25, caput, categoricamente, que “Os Es- tados organizam-se e regem-se pelas Constitui- ções e leis que adotarem, observados os princí- pios desta Constituição”.14

        Demonstrar-se-á, logo à frente, que a própria Constituição Federal previu a possibilidade de auto-organização e normatização inerentes aos entes federativos.

        A nova Carta, uma vez promulgada, consa- gra um novel status jurídico, o qual deve ser obe- decido plenamente, operando-se, a partir de en- tão, a sua integral aplicabilidade. Em resumo, todo o ordenamento jurídico anterior somente se faz válido caso haja compatibilidade com a norma maior, vetor de todo o sistema normativo e jurídi- co.

        Já se deixou assentado, anteriormente, inexistir direito adquirido em face da nova Constituição. Todas as situações jurídicas in- compatíveis com o novo texto devem curvar- se à sua supremacia. Não obstante, ficou igualmente assinalado que, embora a nova Constituição possa, validamente, operar efei- tos retroativos, terá de fazê-lo expressamen- te. O que é fora de dúvida é que a Constitui- ção, uma vez promulgada, deve ter efeitos imediatos.15

        A Constituição Federal de 1988 criou, como já salientado, o Estado do Amapá, em seu art. 14 do ADCT, o qual sintetiza que: “Art. 14. Os Territó- rios federais de Roraima e do Amapá são trans- formados em Estados federados, mantidos seus atuais limites geográficos”.

        Inquestionavelmente, a Carta de 1988 im- plantou uma nova sistemática de organização do Estado, mormente no que se refere aos Es- tados federados e Territórios federais, pois, em- bora não tenha suprimido a possibilidade de cria- ção de novos Territórios, extinguiu os já existen- tes, seja transformando-os em novos Estados federados (e, portanto, integrantes da Federação), seja incorporando-os a Estados já existentes.

        Por mais óbvio que pareça, o que antes era Território federal do Amapá passou a ser Estado

         

         

        1. Disponível em http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constitui%C3%A7ao.htm, acesso em 27.9.10.
        2. Uadi Lammêgo Bulos, ob. cit., p. 461.
        3. Disponível em http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constitui%C3%A7ao.htm, acesso em 29.9.10.
        4. Luís Roberto Barroso, Interpretação e Aplicação da Constituição, 7ª ed., São Paulo, Saraiva, 2009, p. 91.

         

        do Amapá. E qual a importância disso? A relevân- cia reside, justamente, no fato de que, ao contrá- rio dos Territórios, os Estados gozam da prerroga- tiva de auto-organização e normatização.

          • – O que diz a Constituição Federal de 1988

          A Constituição Federal de 1988 acentua, em seu art. 32, § 4º, que “Lei federal disporá sobre a utilização, pelo Governo do Distrito Federal, das polícias civil e militar e do corpo de bombeiros militar”.16

          A Constituição refere-se somente ao Distrito Federal, mas não aos Estados. Para estes, a organi- zação das Polícias Civil e Militar se dá por meio de lei estadual, de competência do governador do Estado, e obedecidos os parâmetros fixados nas Constituições Federal e Estadual, tudo como de- corrência da autonomia dos Estados-membros.

          Nesse sentido, não custa repisar o que dis- põe o art. 25 da Constituição Federal: “Art. 25. Os Estados organizam-se e regem-se pelas Constituições e leis que adotarem, observados os princípios desta Constituição”.17

          Logo adiante, será demonstrado que a Cons- tituição do Estado do Amapá prevê, claramente, que a competência para tal matéria – organiza- ção da Polícia Militar do Estado – é do governa- dor do Estado.

            • – As normas infraconstitucionais não recepcionadas pela Constituição de 1988

            Já não se pode mais ter como referência a existência do Território federal do Amapá, uma vez que este deixou de existir por ocasião da criação do Estado do Amapá.

            O referido Dec. (N) nº 19, de 10.7.1985, é um regulamento de promoção de praças, estabele- cendo o sistema e as condições que regulam as promoções de graduados em serviço ativo na Po- lícia Militar do Território do Amapá, de forma sele- tiva, gradual e sucessiva.

            Sem adentrar na qualificação jurídica dos territórios federais – até mesmo porque tal con-

            ceituação já foi debatida alhures, neste mesmo parecer –, o certo é que as normas federais, que regulamentavam a organização dos aludidos Ter- ritórios, quando ainda existentes, por óbvio, eram normas oriundas da União.

            Engendrar interpretação diversa aplicando ao Estado do Amapá legislação de outro ente fede- rativo é desrespeitar o pacto federativo, núcleo intangível da Constituição.

            Portanto, uma vez tendo sido criado o Esta- do do Amapá (como de fato, evidentemente, o foi), são as leis estaduais as que devem reger toda a organização administrativa do Estado, tudo em consonância com o Texto Constitucional (dis- positivos legais já citados, sobrelevando o art. 25 da CF/88).

            1. Autonomia dos Estados-membros e o prin- cípio federativo

            Os Estados-membros gozam de autonomia, consistente na capacidade de auto-organização e normatização própria, autogoverno e autoadmi- nistração.

            A auto-organização e normatização pró- pria consiste na possibilidade dos Estados- membros se auto-organizarem por meio do exercício do poder constituinte derivado-de- corrente, consubstanciando-se na edição das respectivas Constituições Estaduais e, pos- teriormente, mediante sua própria legislação (CF, art. 25, caput), sempre, porém, respei- tando os princípios constitucionais sensíveis, princípios federais extensíveis e princípios constitucionais estabelecidos.18

            Não obstante o poder constituinte outorgado aos Estados-membros sofrer limitações jurídicas impostas pela Constituição da República, é afe- rível que, pela capacidade de auto-organização e normatização própria, pode o Estado-membro editar leis que visem à sua organização adminis- trativa, tudo, obviamente, em decorrência do co- mando inserto do art. 25 da Constituição Fede- ral.

             

             

            1. Disponível em http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constitui%C3%A7ao.htm, acesso em 29.9.10.
            2. Disponível em http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constitui%C3%A7ao.htm, acesso em 29.9.10.
            3. Alexandre de Moraes, Constituição do Brasil Interpretada e Legislação Constitucional, São Paulo, Atlas, 2002, p. 696.

             

            O Estado do Amapá, no uso do exercício do poder constituinte derivado-decorrente, promul- gou sua Constituição Estadual em 20 de dezem- bro de 1991, estabelecendo, no Capítulo III, Sec- ção III, arts. 67 a 74, secção específica sobre os servidores públicos militares.

            Além do mais, a referida Constituição Esta- dual deferiu, ao governador do Estado, a prerro- gativa de exercer o comando da Polícia Militar, inclusive promovendo seus oficiais, verbis:

            Art. 119. Compete privativamente ao Go- vernador do Estado, além de outras atribui- ções previstas nesta Constituição:

            ………………………………………………………..

            XV – exercer o comando supremo da Polícia Militar, promover seus oficiais, nomear e exonerar o Comandante-Geral.19

            Se a Constituição Federal deferiu aos Esta- dos a capacidade de auto-organização e norma- tização, e considerando que o governador assim agiu em obediência à norma prevista na Consti- tuição do Estado, não há que falar em lacuna nor- mativa a ensejar a aplicação de outra legislação que não a editada pelo próprio Estado.

            O Supremo Tribunal Federal já decidiu nesse sentido, ao estabelecer que:

            É contrário ao princípio federativo (art. 25 da CF) o estabelecimento de equipara- ção ou vinculação entre servidores (civis ou militares) estaduais e federais, de modo a que do aumento de remuneração concedido, aos últimos, por lei da União, pudesse re- sultar majoração de despesa para os Esta- dos.20

            Nesse mesmo sentido a Súmula nº 681 do STF, a qual dispõe que “É inconstitucional a vinculação do reajuste de vencimentos de servi- dores estaduais ou municipais a índices federais de correção monetária”.21

            A legislação que se pretende ver aplicada ao Estado do Amapá – Dec. (N) nº 19, de 10.7.1985 – é proveniente da União, o que fortalece o entendi-

            mento da impossibilidade de sua utilização para servidores estaduais.

            1. A Constituição do Estado do Amapá e a legislação federal pretérita

            Como já mencionado, o art. 119, XV, da Constituição do Estado do Amapá diz competir, privativamente, ao governador do Estado “exer- cer o comando supremo da Polícia Militar, pro- mover seus oficiais, nomear e exonerar o seu Comandante Geral”.

            Como se faz perceber, o critério de promo- ção de oficiais é competência privativa do Go- vernador do Estado do Amapá.

            A legislação pretérita – Dec. (N) nº 19, de 10.7.1985 – não foi editada pelo Governador do Estado do Amapá, mas pelo Presidente da Re- pública, no uso das atribuições que lhe eram conferidas pela Constituição de 1967, com a redação que lhe foi dada pela Emenda nº 1/69 (arts. 17, 43, IX, 81, VI).

            Ora, se a Constituição do Estado do Amapá dispõe que a competência para tal ato – promo- ção de oficiais – é do governador do Estado, parece crível que outro ato, editado por autorida- de distinta, não pode regular a referida matéria.

            Ademais, com a criação do Estado do Amapá, os servidores integrantes do extinto Território for- maram um quadro em extinção. Nesse sentido o art. 31 da EC nº 19, de 4.6.1998:

            Art. 31. Os servidores públicos federais da administração direta e indireta, os servi- dores municipais e os integrantes da carrei- ra policial militar dos ex-Territórios Federais do Amapá e de Roraima, que comprovada- mente encontravam-se no exercício regular de suas funções prestando serviços àqueles ex-Territórios na data em que foram transfor- mados em Estados; os policiais militares que tenham sido admitidos por força de lei fede- ral, custeados pela União; e, ainda, os servi- dores civis nesses Estados com vínculo fun- cional já reconhecido pela União, constitui- rão quadro em extinção da administração fe-

             

             

            1. Disponível em http://www.al.ap.gov.br/ce.htm#34, acesso em 30.9.10. 20. ADIn. nº 237-6, in RDA 197/100 e RTJ 149/348.
            1. Disponível em http://www.stf.jus.br/portal/cms/verTexto.asp?servico=jurisprudenciaSumula&pagina=sumula_601_700, acesso em 29.9.10.

             

            deral, assegurados os direitos e vantagens inerentes aos seus servidores, vedado o pa- gamento, a qualquer título, de diferenças re- muneratórias.

            § 1º Os servidores da carreira policial mi- litar continuarão prestando serviços aos res- pectivos Estados, na condição de cedidos, submetidos às disposições legais e regula- mentares a que estão sujeitas as corporações das respectivas Polícias Militares, observadas as atribuições de função compatíveis com seu grau hierárquico.

            § 2º Os servidores civis continuarão pres- tando serviços aos respectivos Estados, na condição de cedidos, até seu aproveitamento em órgão da administração federal.22

            Ainda no que concerne a esses servidores em específico, a regulação de suas relações com o Estado do Amapá tem sido feita mediante con- vênios entre o Estado e a União, obedecida a legislação estadual.

            Não há razões para que se utilize outra le- gislação, quando existente legislação do Estado (Dec. nº 2.334), editada pela autoridade compe- tente, que regula a matéria.

             

              • CONCLUSÕES
              1. Reflexão relevante

              Sem a pretensão de elaboração mais sofisti- cada, e muito menos de empreender qualquer juízo moral, impõe-se aqui uma reflexão relevan- te. A autonomia dos entes estaduais – Estado do Amapá – é decorrência do pacto federativo.

              No sistema constitucional vigente, os Esta- dos federados possuem autonomia política, que se revela na auto-organização e normatização próprias.

              A extinção do Território federal do Amapá e a consequente criação do Estado do Amapá fize- ram com que nova ordem jurídica fosse instala- da, em obediência às linhas centrais traçadas no Texto Constitucional.

              Nesse contexto, não é possível a aplicação de legislação de outra unidade federativa (legisla-

              ção da União) a uma unidade federativa autônoma (Estado do Amapá), quanto mais quando existe previsão expressa, na Constituição do Estado, da regulamentação da matéria por ato do governa- dor do Estado.

              A aplicação da norma que a consulta faz que- rer crer ser a devida impõe imaginar, inadverti- damente, que o Território Federal do Amapá ja- mais deixou de existir e que o Estado do Amapá é mera ficção jurídica.

              Sinteticamente, é o Estado do Amapá que de- ve regular a relação com seus servidores, mor- mente quando a própria Constituição Estadual (decorrência do Poder Constituinte Derivado) assim prevê.

              1. A síntese possível e necessária

              Diante do exposto, respondendo aos quesi- tos acima indagados, é curial assimilar que:

              • Por haver expressa disposição constitucio- nal (art. 25 da CF c/c o art. 119, XV, da Constitui- ção do Estado), o critério de promoção de oficiais da Polícia Militar do Amapá é ato de competên- cia do governador do Estado;
              • O referido Dec. (N) nº 19, de 10.7.1985, embora tenha sido utilizado, em outra época, para regular o critério de promoção de oficiais da Polí- cia Militar do Estado do Amapá, não mais apre- senta validade e eficácia, em face do novo re- gramento editado pelo Governador do Estado do Amapá, Dec. nº 2.334, de 29.6.09, que é a auto- ridade competente para tratar sobre a matéria.

              Em sendo assim, outra conclusão não se pode deduzir que não pela validade do Dec. nº 2.334, de 29.6.09, forte nas altercações fático-jurídicas acima esposadas.

              Com as escusas de haver me excedido ao limite meramente técnico que a consulta requeria, essa é a opinião que nos parece, juridicamente, a mais correta.

              Encaminho, contudo, o presente parecer à apreciação superior.

              É o que nos parece.

              Macapá, 8 de outubro de 2010.

               

               

              1. Disponível em http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Emendas/Emc/emc19.htm, acesso em 29.9.10.

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